I

Las formas de descentralización ensayadas en el curso de la historia de la república han adolecido, —como en mi anterior artículo lo apuntaba— del vicio original de representar una concepcióm y un diseño absolutamente centralistas. Los partidos y los caudillos han adoptado varias veces, por oportunismo, la tesis de la descentralización. Pero, cuando hain intentado aplicarla, no han sabido moverse fuera de la práctica centralista.

Este gravitación centralista se explica perfectamente. Las aspiraciones regionalistas no constituían un programa concreto, no proponían un método definido de descentralización o autonomía, a consecuencia de traducir, en vez de una reivindicación popular, un sentimiento feudalista. Los gamonales no se preocupaban sino de acrecentar en poder feudal. El regionalismo era incapaz de elaborar una fórmula propia. No acertaba, en el mejor de los casos, a otra cosa que a balbucear la palabra federación. Por consiguiente, la fórmula de descentralización resultaba un producto típico del numen político de la capital.

La capital no ha defendido nunca con mucho ardimiento ni con mucha elocuencia, en el terreno teórico, el régimen centralista; pero, en el campo práctico, ha sabido y ha podido conservar intactos sus privilegios. Teóricamente, no ha tenido demasiada dificultad para hacer algunas concesiones a la idea de la descentralización administrativa. Pero las soluciones buscadas a este problema han estado vaciadas siempre en los moldes del criterio y del interés centralistas.

II

Como el primer ensayo efectivo de descentralización se clasifica. El experimento de los consejos departamentales instituídos por la ley de municipalidades de 1873. (El experimlepto federalista de Santa Cruz demasiado breve, queda fuera de este estudio, más que por su fugacidad, por su carácter de concepción política impuesta por un estadista cuyo ideal era, fundamentalmente, la unión de Perú y Bolivia).

Los consejos departamentales de 1873 acusaban, no solo en su factura, sino en su inspiración, su espíritu centralista. El modelo de la nueva institución había sido buscado en Francia, esto es en la nación del centralismo a ultranza.

Nuestros legisladores pretendieron adaptar al Perú, como reforma descentralizadora, un sistema del estatuto de la Tercera República, que nacía tan manifiestamente aferrada a los principios centralistas del Consulado y del Imperio.

La reforma del 73 aparece como un diseño típico de descentralización centralista. No significó una satisfacción a precisas reivindicaciones del sentimiento regional. Antes bien, los consejos departamentales contrariaban o desahuciaban todo regionalismo orgánico, puesto que reforzaban la artificial división política de la república en departamentos o sea en circunstancias mantenidas en vista de las necesidades del régimen centralista.

En su estudio sobre el régimen local, Carlos Concha pretende que "la organización dada a estos cuerpos, calcada sobre la ley francesa de 1871, no respondía a la cultura política de la época". Este es un juicio específicamente civilista sobre una reforma civilista también. Los consejos departamentales fracasaron por la simple razón de que no correspondían absolutamente a la realidad histórica del Perú. Estaba destinados a transferir al gamonalismo regional una parte de las obligaciones del poder central: la enseñanza primaria y secundaria, la administración de justicia, el servicio de gendarmería y guardia civil. Y el gamonalismo regional no tenía en verdad mucho interés en asumir todas estas obligaciones, aparte, de no tener ninguna aptitud para cumplirlas. El financiamiento y el mecanismo del sistema eran además, demasiado complicados. Los consejos constituían una especie de pequeños parlamentos elegidos por los colegios electorales de cada departamento e integrados por diputados de las municipalidades provinciales. Los grandes caciques vieron naturalmente en estos parlamentos departamentales una máquina muy embrollada. Su interés reclamaba una cosa más sencilla en su composición y en su manejo. ¿Qué podía importarles, de otro lado, la instrucción pública? Estas preocupaciones fastidiosas estabn buenas para el poder central. Los consejos departamentales no reposaban, por tanto, ni en el pueblo extraño al juego político, sobre todo en las masas campesonas, ni en los señores feudales y sus clientelas. La institución resultaba completamente artificial.

La guerra del 79 decidió la liquidación del experimento. Pero los consejos departamentales estaban ya fracasados. Prácticamente se había comprobado, en sus cortos años de vida, que no podían absolver su misión. Cuando, pasada la guerra, se sintió la necesidad de reorganizarla administración no se volvió los ojos a la ley del 73.

III

La ley del 86, que creó las juntas departamentales, correspondió sin embargo a la misma orientación. La diferencia estaba en que esta vez el centralismo formalmente se preocupaba mucho menos de una centralizacion de fachada. Las juntas funcionaron hasta el 93 bajo la presidencia del prefecto. En general, estaban subordinadas totalmente a la autoridad del poder central.

Lo que realmentte, se proponía esta apariencia de descentralización no era el establecimiento de un régimen gradual de autonomía administrativa de los departamentos. El Estado no creaba las juntas para atender aspiraciones regionales. De lo que se trataba era de reducir o suprimir la responsabilidad del poder central en el reparto de los fondos disponibles para la instrucción y la vialidad. Toda la administración continuaba rígidamente centralizada. A los departamentos no se les reconocía más independencia administrativa que la que se podría llamar la autonomía de su pobreza. Cada departamento debía conformarse, sin fastidio para el poder central, con las escuelas que le consintiese sostener y los caminos que lo autorizase a abrir o reparar el producto de algunos arbitrios. Las juntas departamentales no tedian más objeto que la división por departamentos del presupuesto de instrucción y de obras públicas.

La prueba de que esta fue la verdadera significación de las juntas departamentales nos la proporciona el proceso de su decaimiento y abolición. A medida que la hacienda pública convaleció de las consecuantcias de la guerra del 79, el poder central empezó a reasumir las funciones encargadas en un período de aguda crisis fiscal a las juntas departamentales. El gobierno tomó integramente en sus manos la instrucción pública. La autoridad del poder central creció en proporción al desarrollo del presupuesto general de la república. Las entradas departamentales empezaran a representar muy poca cosa al lado de las entradas fiscales. Y, como resultado de este desequilibrio, se fortaleció el centralismo. Las juntas departamentales, remplazadas por el poder central en las funciones que precariamente les habían sido confiadas, se atrofiaron progresivamente. Cuando ya no les quedaba sino una que otra atribución secundaria de revisión de los actos de los municipios y una que otra función burocrática en la administración departamental, se produjo su supresión.

IV

La reforma constitucional del 19 no pudo abstenerse de dar un satisfacción, formal al menos, al sentimiento regionalista. La más trascendente de sus medidas descentralizadoras —la autonomía municipal— no ha sido todavía aplicada. Se ha incorporado en la Constitución del Estado el principio de la autonomía municipal. Pero en el mecanismo y en la estructura del régimen local no se ha tocado nada. En cambio, se ha querido experimentar, sin demora, el sistema de los congresos regionales. Estos parlamentos del norte, e! centro y el sur son una especie de hijuelas del parlamento nacional. Se incuban en el mismo período y en la misma atmósfera eleccionaria. Nacen de la misma matriz y en la misma fecha. Tienen una misión de legislación subsidiaria o adjetiva. Sus propios autores están ya seguramente convencidos de que no sirven para nada. Seis años de experiencia bastan para juzgarlos en última instancia.

No hacía falta, en realidad, esta, prueba, para saber a qué atenerse respecto a su eficacia. La descentralización a que aspira el regionalismo no es legisalativa sino administrativa. No se concibe la existencia de una dieta o parlamento regional sin un correspondiente órgano ejecutivo. Multiplicar las legislaturas no es descentralizar.

Los congresos regionales no han venido siquiera a descongestionar el congreso nacional. En las dos cámaras se sigue debatiendo menudos temas locales.

El problema, en suma, ha quedado íntegramente en pie.

José Carlos Mariátegui